有三个广东城市，要“抱团”了。

最近，汕头、潮州、揭阳三市主要领导齐聚汕头，召开汕潮揭都市圈第一次联席会议。这场在粤东区域协同发展进程中，被视为具有里程碑意义的会议，审议通过了《推进汕潮揭都市圈高质量发展行动方案（2025—2026年）》（以下简称《行动方案》），发布了多项三市合作事项的清单。

广东区域发展不平衡是个老话题。一个比喻是，广东的轮廓就像一个呈东西走向的“大鸡腿”，鸡腿肉都在“中间”。比起珠三角，粤西和粤东发展一直相对滞后，甚至人均GDP等关键指标，低于全国平均水平。

20世纪90年代之前，汕头、潮州、揭阳三市同属潮汕地区，汕头曾是整个潮汕地区的行政中心，后“一分为三”。过去10余年，在学界和民间，建议三市重新合并的声音时有出现。

此次，三市共同发布的《行动方案》将为三地的共同发展带来哪些影响？

汕头城市风光 图据视觉中国

从分到合

2024年，汕头GDP达3167.97亿元，同比增长0.02%；揭阳GDP为2529.70亿元，同比增长3.9%；潮州GDP为1402.83亿元，同比增长3.7%。三地经济总量总体在7000亿元左右。

揭阳城市风光 图据视觉中国

而这三城，从“分家”至今，也不过三十多年历史。1991年12月，国务院批复，汕头市“一分为三”，析出潮州市、揭阳市。不过，“分家”之后，鉴于三地整体发展的情况，重新合并的声音不时出现。

在1991年之前，汕头GDP能排进全国前30，但在1991年汕头被拆分之后，其排名一下子跌到全国50名以外，2011年跌出百强榜单。2024年，汕头GDP与全国排名第100名的城市河南新乡，总量相差约400亿元。

时至今日，三城加在一起的经济总量，在全国的排位也仅能到四十多位。三市之间还曾出现彼此争资源、争项目，重复建设的情况。

在广东社科院经济学研究员丁力看来，汕头一分为三之后，曾经在一段时间内对经济发展有过促进作用，但长期看，这次拆分在某种程度上削弱了三城的整体实力，比如珠三角对潮汕区域人才的虹吸效应也因此加剧。但他也坦言，现如今如果直接合并，行政体系之间的利益不好协调。

从省级层面看，近年来广东一直在谋划汕潮揭三城的协同发展。比如早在2017年，就确定汕头成为潮汕地区的中心城市和省域副中心城市。2021年3月发布的《关于支持汕头建设新时代中国特色社会主义现代化活力经济特区的意见》，同样明确要“完善汕潮揭同城化发展机制，引领粤东地区协同发展”。

2023年12月，广东省五大都市圈规划出台，其中就包括《汕潮揭都市圈发展规划》，汕潮揭都市圈发展“路线图”更为明晰。

根据规划，汕潮揭都市圈范围包括汕头、潮州、揭阳三市全域，梅州都市区为联动发展区。但不少业内人士坦言，都市圈规划更偏重宏观视角，具体到执行层面，可以快速落地的政策较少。

怎么“抱团”？

在都市圈发展规划的指引之下，三城的“抱团”早已成为既定策略，但怎么更好“抱团”，仍然值得探索。

本次联席会议审议通过的《行动方案》首先直指行政壁垒痛点，明确建立了一套三地合作较为细化的机制——横向建立“轮值制”联席会议，三市每半年轮值主办；纵向设立由三市市委书记、市长组成的领导小组，下设人社、生态、交通、文旅、卫健、应急、政务数据、医保等专项工作小组，构建了“每月商讨、每季协调”的立体化协作网络。

在华南城市研究会创会会长、暨南大学教授胡刚看来，对于汕潮揭都市圈而言，建立能够落地的政策与协调机制是非常关键的一环。

三地在政务上合作的成果已经初步显现，比如最近，三地对线上和线下政务系统，进行了整合，三市市民可通过广东政务服务网汕头、潮州、揭阳分厅—特色服务—跨域通办专区—“汕潮揭三市通办”专栏，找到自己所需办理的业务，并按照系统提示完成申请材料的上传和提交。相关业务包含办理护照、港澳通行证、社保、失业保险、养老保险互转等重要内容。

而此次《行动方案》同样意在解决部分历史遗留问题，比如都市圈交通网络问题。

从地图上看，汕头、潮州、揭阳三市总面积为11119平方千米，与西安、合肥、青岛等城市面积不相上下。

汕潮揭分家后，由于各市行政区划偏小，由一市来独建交通枢纽不现实，出于共同利用交通资源的初衷，先后将空港、高铁、深水港配置在三市，形成汕头广澳港、揭阳潮汕国际机场、厦深铁路潮汕站的格局。这样配置看似平衡了三城利益，但在实际生活中却严重影响了三地居民出行的便捷性。

此前，广东省发展改革委发布的相关规划和此次《行动方案》中，都表示要加快建设“一环一射线”，彻底解决上述问题。

具体来看，“一环”是指汕头—潮州东—潮汕—潮汕机场—汕头的城际铁路；“一射线”是指潮汕机场—揭阳的城际铁路。项目连接汕头站、潮汕站、揭阳站、潮汕机场等对外交通枢纽。汕潮揭城区主要经济据点、人口密集区和交通枢纽将被“串珠成链”，三市中心城区之间，三市中心城区与汕头站、潮汕站、揭阳站、潮汕机场之间半小时通达。

此外，《行动方案》还提出，要争取省尽快启动汕头—普宁城际铁路前期工作。同时从高快速公路、组合港口群、航空枢纽服务、同城化公交线路网络等提出对应举措。

总体看，《行动方案》中，汕潮揭三市围绕近2年的重点工作，提出了4个方面共22项具体合作任务，以及29项今年汕潮揭都市圈合作推进重点事项、19个汕潮揭都市圈合作推进重点项目。

产业协同仍是关键

除了在政务、交通等重要领域的协同，产业领域历来被认为是促成区域一体化和推进都市圈建设进程的关键因素。

《行动方案》同样提出了要“统筹区域创新平台建设，联动传统产业升级与数字产业集聚，协同新材料产业链布局等，强化三市产业分工协作和产业链配套，构建协作互补的现代产业体系”。

而在区域一体化中表现较好的长三角地区，在产业链协同方面，独具特色，被不少区域所借鉴。

具体而言，集成电路、生物医药、新能源汽车、人工智能四大产业，是长三角区域重点发展的新兴产业。为推动四大产业补链、强链、固链，打造具有国际竞争力的世界级产业集群，早在2021年，第三届长三角一体化发展高层论坛上，江苏、浙江、安徽和上海三省一市省（市）长共同揭牌成立了上述四个重点领域的长三角产业链联盟。以长三角新能源汽车产业链联盟为例，目前，该联盟已覆盖长三角范围内专用车、氢能、电机、智能网联等会员单位500余家。该联盟最近两年组织多家芯片公司、汽车零部件和整车企业，参加长三角汽车电子产业上下游对接活动。

但胡刚坦言，相比于长三角发达区域之间的产业发展水平和产业协作层次，汕头、潮州、揭阳三城可能还未发展到相应阶段，很难照搬其经验。当前之计除了促进三城之间相关的支柱产业进行合作，还要进一步分享高教和研发资源，因为三城的高教和研发资源都相对有限。

据了解，汕头仅有汕头大学、广东以色列理工学院两所本科院校；揭阳仅有广东工业大学揭阳校区一所本科院校；而潮州的本科院校也仅有韩山师范学院。

此外，在不少业内人士看来，相比部分“硬产业”，三城在文化和旅游领域的协作在现阶段更容易实现。

潮州古城与广济桥 图据视觉中国

《行动方案》提出，汕潮揭都市圈要以文化共融、商贸协同、旅游联动为引领，围绕“一心两极”的都市圈总体发展布局，推动三市文博资源共享，打造“潮汕文化之都”、推进“商贸融合发展”、共创“潮汕旅游品牌”。

“三城同根同源，且海外还有约1500万祖籍潮汕的华人华侨，这对三城共同塑造潮汕旅游品牌有很大帮助。”胡刚说。

原标题：曾“分家”的三个广东城市，要抱团了