绿维导语：2026年全国两会期间，原国务院参事闪淳昌等7位权威专家联名提出《关于将客运索道纳入国家综合立体交通运输体系 加快建设交通强国和旅游强国的建议》，经《人民交通》发布后引发行业高度关注。这份建议跳出“索道=景区配套”的传统认知，从国家立体交通建设层面重新定义了客运索道的战略价值。

绿维文旅认为，随着顶层定位升级、应用边界拓展，客运索道将从单一文旅配套升级为立体交通基础设施、文旅融合核心载体、民生保障重要支撑的多元复合体，打开万亿级增量空间，成为交旅融合发展的全新抓手。本文结合行业最新数据与实践，系统拆解其战略价值、发展瓶颈与提质路径，为行业发展提供参考。

01

行业现状：规模全球第一，但大而不强

我国客运索道历经数十年发展，已成为全球存量规模最大、应用场景最丰富、建设增速最快的国家，但整体呈现“大而不强、多而不优”的特征：

1.存量基数与增长空间并存：截至2025年末，全国登记在册客运索道共1184条，覆盖全国各省区市，但人均配置率仅为欧美发达国家的1.6%，远低于日本、法国等国家，增量空间巨大。目前景区索道仍是绝对主力，62%集中在国家级旅游度假区与5A级景区。

2.老旧设备隐患凸显：截至2024年底，全国运行15年以上的老旧索道达231条，20年以上超120条，90%为早期固定抱索器索道，运力、安全性、智能化水平远落后于现代设备，设备老化难维持、改造审批难、停运拆除更不行的死循环，成为行业共性瓶颈。

3.产业层次整体偏低：国内企业多聚焦中低端制造、安装与维保，高速脱挂索道、智能控制系统、特种钢丝绳等高端核心装备长期依赖进口；产业链各环节分散，缺乏全链条一体化龙头，专业人才缺口显著。

02

战略升维：索道为什么能纳入国家立体交通体系？

2021年中共中央、国务院印发的《国家综合立体交通网规划纲要》明确提出，推进各种运输方式统筹融合发展，由平面向立体发展，实现陆、水、空多种运输方式协同融合。用好用足既有交通通道，加强过江、跨海、穿越环境敏感区通道基础设施建设；党的二十届四中全会进一步作出加快建设交通强国、旅游强国的战略部署。

正是在这一顶层框架下，涵盖山地客运、滑雪运动、城乡通勤、货物运输等多元类型的客运索道，凭借地形适配性强、绿色低碳、安全高效、生态扰动小等先天优势，既是国家综合立体交通网的重要补充，也是文旅产业、民生保障、乡村振兴的关键载体，多元价值高度契合国家顶层战略，其核心价值体现在五大维度。

1.补立体交通短板：复杂地形的“空中快线”

我国山地、丘陵、高原占国土面积六成以上，传统地面交通在高山峡谷、江河阻隔区域建设成本高、生态破坏大。索道无需大规模开挖山体，可直接跨越山川峡谷、江河湖海，既避免盘山公路长距离绕行，也能覆盖旅游景区、偏远山村、边防哨所等地面交通难以通达的区域，构建高效运输通道。

在山城与滨水城市，可跨越建筑群、河流，衔接地铁、公交枢纽，构建“地面+轨道+空中”立体出行网络，有效环节地面拥堵， 意大利、日本等国已将索道纳入城市立体交通网络。

从经济效率看，索道单向每小时最高运量可达1.2 万人次，建设成本仅为地铁的1/10、轻轨的1/5，施工周期仅6-18个月，性价比优势显著。与盘山公路、直升飞机等山区交通方式相比，在运能、成本、环保三项核心指标上均处于领先地位。

2.强文旅产业动能：旅游强国的核心配套

旅游业作为国民经济战略性支柱产业、民生产业与幸福产业，客运索道是山岳文旅、冰雪经济提质升级的核心配套。

盘活山地文旅资源：打破地形限制，大幅提升景区游客承载力，将原本通达性差的山水资源转化为可运营的文旅产品，同时降低登山体力门槛，覆盖老人、儿童、残障群体，实现旅游服务普惠化，拓宽游客基数。泰山、黄山、张家界等景区依托索道，实现游客量量级跃升。

延伸文旅消费链条：索道串联景点、民宿、餐饮、露营基地等业态，推动游客从“半日观光”转向“过夜度假”，带动二消；同时依托高空观景优势，打造网红打卡、高空摄影、主题文创等新业态，将索道从交通配套升级为景区核心吸引物。

支撑冰雪产业发展：北京冬奥会期间，滑雪索道保障赛事运输需求，助力“3亿人上冰雪”目标落地；滑雪场索道可实现“雪季滑雪、夏季观光”四季运营，破解冰雪旅游季节性短板。

3.践双碳战略目标：绿色交通的标杆业态

索道全程电力驱动、运行零排放，每人每公里能耗仅0.1kW，约为燃油汽车的1/5；全生命周期碳排放当量仅为燃油汽车的1/10，高度契合双碳目标。建设层面采用架空布设模式，永久占地仅为同运能山区公路的1/50至1/100，施工植被可100%恢复，对山体与生态系统扰动极小，是生态友好型基础设施的典型代表。澳大利亚凯恩斯热带雨林索道更被国际环保认证权威机构誉为全球领先的生态友好型观光设施。

4.惠民生乡村振兴：山区发展的“致富索”

在中西部偏远山区，索道彻底改变了村民艰险出行的历史，解决就医、就学等民生痛点，同时打通特色农产品外销通道，带动乡村民宿、采摘、康养等业态发展。四川凉山悬崖村通过索道实现整村脱贫，正是索道民生价值与扶贫价值的集中体现。此外，索道受地质灾害影响小，可作为山区应急救援、森林防火的“空中生命线”，承担人员转运、物资投送功能。

5.育经济增长新极：万亿级产业增量空间

据行业测算，未来5-10年加快索道产业发展，有望形成3万亿级经济总量，涵盖1万亿装备制造、1万亿投资建设、1万亿消费拉动三大板块，既能推动特种设备制造业升级，也能培育全新经济增长点。

03

四大瓶颈掣肘，产业升级待破局

尽管价值突出，但当前索道产业发展仍受多重因素制约，潜力尚未充分释放。

1.认知偏差：刻板印象桎梏产业定位

社会与部分管理层面长期存在六大认知误区：将索道等同于“暴利行业”，忽视其重资产、长周期属性；片面认定索道“破坏生态”，混淆其与传统基建的差异；妖魔化安全风险，无视其全球极低事故率与严苛监管；固化“景区观光”单一功能，忽视城市通勤、民生保障价值；片面认为实用性不如公路，低估复杂地形下的综合优势；误判行业已饱和，看不到巨大的增量空间。

2.老旧困局：安全与发展陷入两难

全国231条老旧索道陷入“设备老化难维持、改造审批难、停运拆除更不行”的死循环：设备部件老化、安全冗余不足、运力跟不上客流需求；改造被等同于新建项目审批，涉及多部门流程，周期长达3-5年，且多数位于生态敏感区，按现行标准难以通过；而一旦停运将直接导致景区交通瘫痪，形成“改不了、拆不起、停不得”的被动局面。

3.机制梗阻：审批冗长制约产业扩容

当前索道行业法规标准分散，缺乏统一协调机制，索道项目涉及市场监管、林草、生态环境、自然资源等多个部门，存在多头申报、互为前置、标准不统一等问题，常规项目审批周期普遍2-3年，大量优质文旅、民生索道项目因手续冗长搁置，严重制约社会资本投资积极性与行业健康发展。

4.能力不足：核心技术与产业链偏弱

高端装备与核心部件依赖进口，自主创新能力不足；产业链研发、制造、运维、运营各环节割裂，缺乏全链条龙头企业；专业技术、运维管理、文旅运营复合型人才缺口大，制约行业高端化发展。

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索道产业高质量发展的七大路径

立足交通强国、旅游强国建设大局，结合绿维文旅在交旅融合、山岳景区开发领域的实践经验，索道产业可从七大方向破局升级，推动客运索道纳入国家综合立体交通体系。

1.顶层锚定：纳入国家规划，明确基础设施定位

紧扣《国家综合立体交通网规划纲要》方向，推动客运索道全面纳入“十五五”国家综合立体交通运输体系发展规划，同步融入国土空间规划、全域旅游规划、山地城市交通规划；编制全国老旧索道改造提升专项规划，建立跨部门协调机制，统筹安全、生态、发展三大目标。

2.认知破圈：消解刻板印象，重塑行业价值共识

由行业协会与监管部门常态化发布权威数据，用事实破除暴利、高危、破坏生态等认知误区；强化索道公共交通、民生保障、应急救援等多元价值宣传，提升全社会认同感，为产业发展营造良好舆论环境。

3.安全筑基：分类推进改造，智能化赋能升级

推动索道制造、安装、运维全流程全链条标准化；建立全国老旧索道动态台账与分级管控机制，“一索一档”精准施策；落实“老索道老标准、新改造新标准”的过渡原则，出台原址改造技术导则；推进“人工智能+索道”建设，部署智能监测与故障预警系统，构建立体应急救援体系，从技术层面筑牢安全底线。

4.机制松绑：深化放管服改革，打通审批堵点

推行“一窗受理、并联审核、限时办结”的联合审批机制，对乡村民生、老旧改造、应急保障类项目开辟绿色通道；区分部件更换、重大改造、异地重建三类场景分类管理，简化备案流程，大幅压缩项目落地周期。

5.技术自主：攻坚核心装备，推进绿色化升级

组建产学研创新联合体，聚焦高速脱挂索道、智能控制系统、特种钢丝绳等核心短板攻关，加快高端装备国产替代；推广永磁节能驱动、再生制动、无痕施工等绿色技术，进一步巩固索道的生态优势。

6.场景扩容：深化“索道+”融合，拓展多元价值

优化全国空间布局，向三四级景区、乡村文旅目的地、中小型滑雪场倾斜；在重庆、贵阳、兰州等山地城市试点通勤索道，纳入城市公共交通体系；深化“索道+文旅IP、冰雪经济、乡村振兴、生态康养”等业态融合，将索道从交通配套升级为核心吸引物，释放综合效益。

7.生态完善：培育全产业链，打造中国索道品牌

扶持龙头企业向研发、制造、运维、文旅运营全链条延伸，打造产业集群；完善人才培养体系，建立从业人员技能评级机制，提升行业安全运营水平；依托“一带一路”培育“中国索道”国际认证体系，支持企业出海竞标，推动我国从索道规模大国向质量强国、品牌强国跨越。

结 语

客运索道的定位升级，既是我国完善综合立体交通网络的必然要求，也是文旅产业提质扩容的重要机遇。从“景区代步工具”到“国家级战略性立体交通基础设施”，索道产业的高质量发展，将为交通强国、旅游强国建设注入全新动能。

绿维文旅深耕文旅规划与交旅融合领域20余年，在山岳型景区开发、冰雪旅游、全域旅游等板块拥有丰富实践经验，未来将持续关注索道产业发展，以专业规划助力“索道+文旅”深度融合，推动产业价值充分释放。

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参考文献来源：中国索道协会、陕西索游协会、国务院、交通部等相关政策与管理办法，以及相关机构发布的调研与测算报告，部分图片ai生成

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1.中共中央、国务院. 国家综合立体交通网规划纲要

2.中共中央、国务院. 交通强国建设纲要

3.闪淳昌、张纲等八位权威专家. 关于将客运索道纳入国家综合立体交通运输体系加快建设交通强国和旅游强国的建议. 人民交通

4.浅谈客运索道产业高质量发展赋能文旅支柱、民生与幸福产业.陕西索游协会

5.浅谈中国客运索道行业认知偏差及助力交通旅游强国建设研究.陕西索游协会

6.破局老旧索道提升困境，赋能文旅高质量发展——中国景区老旧客运索道提升难题的思考与对策建议